《激荡三十年》十改革深水区——整体配套体制改革

Posted 2021-01-13 changwoo

上一期我们讲了，朱镕基上任之后，便以霹雳手段整顿经济秩序，他采用银行注资周转、政府直接干预和媒体公共监督的方式，解决了企业之间的“三角债”难题，快刀斩乱麻的手法让人耳目一新。随即他兼任中国人民银行行长，对民间融资行为进行严厉打击，在争议颇大的沈太福集资案中，力排众议，将沈太福处以极刑。他以上述两件事立威中南海。

今天我们接着说，朱镕基的到来，使得中国改革开放从体制外的增量改革，转入到体制内的整体配套体制改革。

这话怎么说呢？在1993年之后，中国的经济政策发生了微妙的目标性转移：前15年的目标是复苏经济，解决生产能力不足的问题，因此放纵民间，但凡有利于生产力提升的均得到鼓励，即便突破了法律底线，也能受到容忍；但是自朱镕基上台之后，改革目标已转移为加强执政集团的领导能力，增强控制力以及在发展中获得更多的利益，于是，中央向地方收权，政府与民间争利，集权主义再度归来。

随着朱镕基在中央站稳脚跟的同时，中央政府形成了新的改革思路，在决策层看来，走过了15年的渐进式增量改革之路后，应该进入整体改革的新阶段，经济体制仍然是一部配置资源的机器，长期在体制外打“外围战”会带来一系列的问题，因此必须把改革的对象与重点回归到体制之内，使之与蓬勃发展的市场化体制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四届三中全会明确提出“整体推进，重点突破”的新改革战略，宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻，而且要在国有部门打“攻坚战”。

这一场改革吴晓波称为整体配套体制改革，意思是对各个领域全面的进行改革。这是一次充满了雄心和智慧，展现了强大治国能力的一次改革。如果把它放到中国历代改革史上来看的话。这次是1068年王安石变法以后的又一次整体配套体制改革。王安石变法搞了50多年后失败，北宋靖康之耻，北宋灭亡以后从此南宋到元明清统治者已经不敢搞整体配套体制改革了，因为王安石变法的失败印象实在是太深刻了，以至于到明清以后就开始闭关锁国。

朱镕基接纳了吴敬琏等经济学家提出的改革方案，中央政府围绕价格、财政和税收三大主题，实施了一系列的重大变革，主要政策安排包括五个方面，为了避免同学们听得想睡觉，我最最简单的说一下就好了。

其一，建立新的财政税收体制。把税务局一刀劈成两半，分成国税和地税。国税归中央，地税归地方。

其二，启动金融银行体系的改革。就是建立独立执行货币政策的中央银行体制。推行国有银行的商业化经营和商业银行的多元化。就是你们银行都自己去玩，玩得好玩得不好我拿央行来统一管理。

其三，进行外汇管理体制改革。改革之后人民币兑美元的汇率定为8.72:1，比之前的官方汇率5.7:1贬值33%。人民币大幅贬值，使得中国商品在世界上一下子就变得便宜了，中国成为一个更加吸引国外投资的地方。这意味着亚洲四小龙低廉的劳动力优势从此丧失，中国逐渐成为全球制造业的中心，“中国制造”开始崛起。

其四，推进国有企业的改革。建立以股份制改造为目标的现代企业制度。国企改革终于开始触及最核心的产权问题。

其五，建立新的社会保障制度。实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

这些政策中，最为引人瞩目的是分税制的提出，它对后来的中国经济格局影响最大，同时，也最具有争议性。

之前我们提到了，吴晓波认为中国改革开放第一阶段中，中央制度层面的三大着力点是地财税。地是土地，联产承责任制，解放生产力，解放农民，这是民营经济异军突起的根源。财解释为价格，我们之前用了两期节目讲物价改革也说到了。第三是税，之前没有说，就是为了放在今天和朱镕基的分税制改革一起来讲。

在朱镕基去当总理之前，中央政府非常的穷，因为当时中央和地方的财政收入的分配施行的是两种，一种是上海为代表的叫做定额上交加递增分成模式，另一种是以北京为代表的收入递增包干分成模式。不用记住这两个，总而言之一句话，我们称之为财政大包干。中央和地方先额定一个数字，比如你今年完成100亿的财政收入，100亿以上的部分，中央和地方或者55或者64分进行分成。但是这个政策执行到90年代的时候。发生了一个问题。同学们知道中国经济的改革开放以后，发展最迅速的是东南沿海地区，但是东南沿海地区在改革开放之前是被称为台海战争的前线。中央政府很少有投入，他们上缴中央财政的基数都非常的低。

而在改革开放之前，1949年~1976年之间，中国工业经济发展主要是在哪几个地区呢？三大区，第一个在东三省，辽宁、吉林、黑龙江。第二个地方呢？在华北地区，以北京天津卫为核心的华北拥有大量的工业投资。第三个在什么地方呢？在1960年中国和苏联关系交恶，毛主席派了彭德怀去做三线建设，就沿着山西往下走到湖南湖北四川这一带，建了很多大的重化工业项目。所以在改革开放之前，中国大的工业性投资是聚集在东北、华北和中南地区。结果改革开放以后这三个地方都因为国有企业太多体制太僵化，逐渐的日薄西山。反倒东南沿海前线，从来都没有享受到中央的财政扶持，反而变成了经济最发达的地区。所以到90年代，出现了东南沿海的很多省份非常的有钱，而中央因为游戏规则的问题并不能向他们收很多钱，搞到最后中央很穷。到1992年全国的财政收入是3500亿，其中中央收1000亿，地方收2500亿。而且中央的支出呢？2000亿，中央财政赤字1000亿。中央财政已非常拮据，不得不靠大量发行货币来解困，因此带来的通货膨胀危机则让人不寒而栗。当时的财政部长曾经三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，朱镕基都没同意。居然连一些中央机关都已经到了不借钱、工资发不出去的境地。

然后财政大包干政策暴露第二个问题是，各个省与省之间，以邻为壑。比如说江苏和浙江每年到了收蚕茧的时候，就发生蚕茧大战，大家抢蚕茧。山西的煤打死不运到上海来，东北的大米坚决不能入关。因为财政大包干，每个省都是一个独立的王国，当时就出现一个词叫做诸侯经济。

朱镕基认为这样的税收分配情况是极其不利于中国经济的长远发展的。所以朱镕基要改变这样的现状，让中央政府有钱，要拆各省之间的篱笆墙，要破除诸侯经济。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，要把上帝的归上帝，凯撒的归凯撒施行分税制改革。中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划到中央，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75:25的比例分成。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时间，朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓“不入虎穴，焉得虎子”。广东省是得改革开放风气之先，80年代发展最快的地区。按照财政大包干的游戏规则，广东需要上缴中央的税额很少，当地政府相当的有钱。最终朱镕基成功地说服了广东省，但是作为“代价”，这里要特别注意，就是朱镕基同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下了巨大的伏笔。

分税制的实施成效非常显著，从1994年到2002年底朱镕基辞任总理的时候，中央财政收入年均增长17.5%，而在这一段时间里中国的GDP增长在9%左右，意味着什么？意味着中央财政收入每年比GDP跑快一倍。2003~2007年中央财政形成了一个递增模式，他的递增收入最高的时候到33%。基本是25~33%之间。这意味着后面一段时间里中央财政收入比GDP高两倍。中央变得非常有钱。

但是地方政府就变得很拮据，在1993年到1998年之间，各个省市政府窘迫到什么地步？当时都没有人愿意当公务员，因为发工资的时候会领导白条，没钱，请你下个月再来领。因为中央把最好收的，最容易收的税全部都收走了。中央收走所有税收里的70%，地方拿30%。但是另一方面呢，地方经济中的财政支出70%是由地方来承担的，中央只承担30%。是一个正三七和道三七的概念。所以在93年到98年这段时间里地方政府过的都很惨。

而到了1998年地方政府一下字就有钱了，这是为什么呢？之前说到的，朱镕基同意土地出让金归地方政府。5年前埋下的巨大伏笔现在发挥了威力，这是怎么回事呢？因为房地产！

在1998年3月，朱镕基当选新一届的国务院总理。在全国“两会”记者招待会上，他慷概激昂的说：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁死而后已。”这番讲话换来了现场雷鸣般的掌声，日后也被民间广为流传。正是在这一年，朱镕基为中国经济打造出了“三驾马车”。

首先，启动城市化建设。政府发行长期建设国债5100亿元，这笔钱主要投资于基础设施建设，如修建高速公路、铁路和大型水利工程等，同时，中央银行先后七次降低存贷款利率，增加了货币供应。

其次，开放外贸的进出口自主权。国务院相继出台政策允许民营企业自营出口，大大刺激了外贸的积极性。97年金融危机后，亚洲四小龙经济元气大伤，相对而言，未受重创的中国经济则出现了“水落石出”的效应，价廉物美的中国商品开始远征全球，从而催生了“中国制造”的繁荣景象。

最后，刺激内需，开放房地产市场。1998年7月，国务院作出重大决定，党政机关一律停止实行了40多年的福利房的分配制度，推行住房分配货币化。意思就是让你拿钱去市场上买房子。同时，中国人民银行颁布《个人住房贷款管理办法》，允许商业银行开展住房按揭贷款的服务。这两大措施，直接刺激了房地产业的复苏。

这三大政策分别着力于投资、出口和内需，由此构成拉动经济复苏的“三驾马车”。正如全球经济史上一再发生的景象一样，一次重大的经济危机往往会伴生出一个经济强国，在危机四伏的亚洲金融风暴中，中国幸运地扮演了这样的一个角色，它不但没有被击倒，甚至逆流而上，一举取代日本而成为亚洲经济的火车头。

回到我们刚才说的地方财政拮据的问题，因为1988年朱镕基打造的三驾马车，终止了福利分房，鼓励按揭贷款。房地产成为了中国经济的三大引擎之一，从此，地方政府的税收中有40%~60%都来源于土地出让金。当时出现了一个词叫做城市经营。地方政府开始通过土地的买卖获得大量的资金，土地财政因此而产生。到今天为止全国各地房价的上涨是和94年的分税制改革有巨大的关联度的。

所以吴晓波认为在未来说中国的房价有没有可能平抑下来啊？不要再那么天怒人怨的往上涨，那我们就要看哪一年的全国两会上，重新开始反思分税制的时候，重新讨论中央和地方财政收入分配的时候。地方的土地财政的死结才能被解开，中国的房地产不断上涨的趋势才有可能够被缓解。所以土地问题归根结底是一个财政问题，是中央和地方的财政分配问题。