翟晨曦：美国动用SWIFT进行金融制裁的概率有多高？

Posted 2021-03-29 云极精选

最近关于《香港被曝踢出swift系统，我国可能面临和美元脱钩》等热文引发市场关注，虽然有些危言耸听，但由于SWIFT太重要，是全球金融体系结算的基础设施，实在不能忽视的重要，而当前的环境又是历史罕见的复杂，觉得实在有必要好好梳理一下。

首先市场关注是源于路透社的独家报道，中资银行准备针对美国制裁威胁制定应急计划；路透社的最初独家报道Exclusive: Chinese banks prepare contingency plans over threat of U.S. sanctions - sources 可在网络搜索查看。

大意是：中国银行和中国工商银行（ICBC）正在考虑的最坏情况下，考虑被切断美元汇率或失去获得美元结算的机会。原因呢？是因给被制裁者提供金融服务。中国银行正在考虑的最坏情况还包括—— 如果客户担心香港的分行而挤兑美元 ，将会发生什么情况。

所以，路透说的就是几家可能被制裁的中资，考虑应急计划和压力测试。随后被自媒体发酵升级。那么真实的情况究竟如何？事情究竟会如何演变呢？带着疑问整理了如下资料：

 如果不是做国际结算工作的人，多数即便是专业金融机构从业人员，也不一定对SWIFT很了解，我们首先一起看看SWIFT究竟是什么吧。

什么是SWIFT系统？

SWIFT是“环球同业银行金融电讯协会”的简称，成立于1973年5月，总部设在比利时的布鲁塞尔。

该协会是一个国际银行间非盈利性的国际合作组织，为全球各国金融机构提供安全讯息服务和接口软件，将全球原本互不往来的金融机构串联起来，传送有关汇兑的各种信息。

成员行接收到这些信息后，将其转送到相应的资金调拨系统或清算系统内，再由后者进行各种资金转账处理。

目前，几乎所有的金融机构都接入SWIFT的平台，通过该平台可以实现与其他国家银行的金融交易。资料显示，SWIFT为200多个国家和地区的11000多家银行、证券机构、企业与客户提供交易服务。

1977年SWIFT发布，当年在全世界就拥有会员国150多个，会员银行5000多家，日处理SWIFT电讯300万笔，高峰达330万笔。现在日处理的金融电讯达到了三千多万条，划拨的资金都是以万亿美元计算。

SWIFT国际支付系统是如何运行的？

SWIFT，本来为了便于贸易往来而创建的银行间货币清算系统，采用电汇的方式。会员银行通过统一的电文规范，传输支付指示，再由具体的支付系统完成最终的电子支付。汇款人（付款人或债务人）委托银行以SWIFT方式，指示出口地某一银行（其分行或代理行）作为汇入行，支付一定金额给收款人。

SWIFT名义上是一个国际银行间非盈利性的国际合作组织，总部设在比利时，同时在荷兰和美国分别设立交换中心。但在日常运作上，由董事会进行管理，董事会设有25个席位，每个席位每隔三年会轮换一次。美国、比利时、法国、德国、英国、瑞士各拥有两个董事席位，其他会员国最多仅有一个董事席位，大部分国家甚至没有董事席位。

美国的CHIPS是SWIFT的重要组成部分，是美国控制SWIFT支付系统的基础。CHIPS（美元大额清算系统）由21家美国银行持股的清算所支付公司运营，通过与SWIFT系统联接，日处理交易28.5万笔，金额1.5万亿美元，平均每笔金额5百万美元。全球大部分美元跨境支付由美元大额清算系统完成。

美国与SWIFT系统的关系

美国对SWIFT支付系统的控制，是与美元在全球货币体系中的地位密切相关的。美元在国际支付结算中占比超过四成，在国际储备货币中占比超过六成，这是美国控制SWIFT系统的基础。

布雷顿森林体系将由黄金支撑的货币美元确立为国际贸易融资的基准货币。布雷顿森林体系解体后，美元仍然维持着全球性储备货币的地位。SWIFT系统的支付结算是以美元作为基础币种运行的。

加入SWIFT的国家，都可以在自己国家设立一个接入中心，这个接入中心再通过网络向SWIFT的两个信息交换中心链接。每个会员银行或者金融机构都有一个代码，按SWIFT的电文格式，全球的银行就可以瞬间互相之间结算来往款项。

理论上SWIFT是一个由金融机构共同拥有的私营股份公司，按比利时的法律登记注册，由会员银行和其他金融机构协同管理。但是SWIFT最重要的两个信息交换中心却设在荷兰的阿姆斯特丹和美国的纽约。

设在纽约的信息交换中心使得美国有机会控制SWIFT。而美国控制SWIFT系统也成就了该系统在国际银行间跨行结算网络上的垄断地位。SWIFT的电文标准格式，已经成为国际银行间数据交换的标准语言。

美国控制SWIFT系统最关键的一步发生于911事件后。911事件为美国控制SWIFT系统提供了机会。“911事件”发生后，小布什总统根据《国际紧急经济权利法案》，授权财政部海外资产控制办公室可以从SWIFT调取“与恐怖活动有关的”金融交易和资金流通信息。SWIFT也只能屈服，接受了美国的要求。

美国可以使用SWIFT数据来了解和打击恐怖组织的资金往来。这些做法确实也起到了一定作用，2001年之后美国本土也没有再发生大的恐怖袭击。

所有国际账户信息都在SWIFT系统中经过严格的审查，恐怖组织很难成功汇出或接受汇款。但这也增强了美国对SWIFT系统的控制力，使得SWIFT日后成为美国对其他国家进行经济制裁的重要武器。

美国长臂管辖动用SWIFT金融制裁案例

有了对SWIFT的控制权后。美国想制裁他国，就可以根据有制裁对象国代码的所有信息，追溯每一笔款项的来往。限制被制裁对象通过国际清算通道进行国际支付，是美国对目标国家、机构及个人实施金融制裁最具威慑力的方式。

相较于其他形式的经济制裁，它可以更迅速地切断目标国家的战略资源通道，给后者造成极大的经济压力。

案例一：朝鲜

历史上最严重的做法是对朝鲜的制裁。朝鲜被从SWIFT中除名，国家代码被删除了。这使得朝鲜无法与国外银行进行支付往来，很难与外国进行贸易往来。而国际贸易中，大部分结算都是银行间账目结算。

2003年，美国通过SWIFT发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易。2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单，指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称，在该声明生效30天后，美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。在美国的压力下，汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户；此外，由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件，多家金融机构也自愿削减或终止了和汇业银行的业务往来。

案例二：伊朗

例如2012年3月，美国为迫使伊朗放弃核计划，向SWIFT施压，禁止伊朗金融机构通过该渠道进行汇兑交易，致使多国与伊朗的跨境金融交易受到重大影响，日本、希腊等11个国家被迫大幅减少从伊朗进口石油。目前，伊朗的金融系统基本已被排除在SWIFT之外，从而成为了事实上的金融孤岛。

案例三：俄罗斯

美国对俄罗斯金融制裁主要通过阻碍资金流动来使受制裁国承受经济及政治压力，常用方式主要为冻结在美资产、限制国际投融资、切断美元获取能力等：

（1）冻结或罚没被制裁对象在美资产。美国对被制裁国存入美国银行的资产进行控制，包括禁止对其实行提取、转让、支付、交易或者任何形式的处置，是美国对外金融制裁的常用手段。例如，2014年4月，美国以俄罗斯对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任为由，冻结了俄罗斯领导层7名核心成员与17家实体在美国共计1.56亿美元资产。

此外，由于美国《爱国者法案》授予总统没收被制裁者在美国管辖范围内财产的权力，美国不仅能通过对外金融制裁对被制裁者实行经济封锁，还可以占据被制裁国的财产并为自己所用。

（2）限制被制裁国在美国金融市场投融资。 美国依托其自身高度发达的资本市场，根据其对外金融制裁的战略需要，对国外企业在其资本市场上的投融资行为进行限制。被美国纳入制裁名单的国家或企业，将无法在美国境内开展投融资行为，甚至被取消或冻结国家间或国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资，如双边援助款项、世界银行和国际货币基金组织的信贷款项、商业融通资金等。

例如，2014年8月，美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令，禁止其进入美国资本市场融资，导致俄罗斯企业海外债券损失超过400亿美元。

（3）切断美元获取能力和使用美元渠道。 美国凭借美元在国际结算中的核心地位及其管理的国际金融交易渠道，通过切断金融活动的交易媒介，有效实施对他国的制裁。一方面，美国能通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以借助自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。

近年来，这项制裁在美国对外金融制裁中实施的越来越广泛，对被制裁国的影响也非常深远。除直接影响被制裁国的金融服务业外，还会对其国际贸易与投资造成负面影响

（4）禁止其他金融机构与被制裁对象交易。 禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应。有时制裁发起方还可以要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展，尤其美国在制裁朝鲜和伊朗过程中效能显著。

一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限，但如果金融机构不遵从美国的意志行事，美国可轻易采取吊销信用证、巨额罚款或吊销其美国业务牌照等方式对金融机构进行惩罚。

（5）施压将俄罗斯从SWIFT支付体系中切断。 而关于将俄罗斯同SWIFT系统切断联系的设想，自克里米亚事件之后曾先后有过多次。

SWIFT协会尽管受到美国的压力，但是该组织的管理层对协会的决策有着较大的影响。SWIFT协会的多数从业人员从该组织的长远发展着眼，反对将SWIFT系统转变为美俄进行对抗的工具，希望保持SWIFT的政治中立和专业属性。

最终，SWIFT认为美国“切断同俄罗斯金融机构联系”的建议，“侵犯会员权利，损害相关方利益”，最终没有采取行动。

为从根本上解决SWIFT系统对俄罗斯的威胁和影响，俄罗斯央行自2014年开始启动本国的金融信息交换系统。同时，积极与其他国际合作机制相协调，共同应对挑战。除了俄罗斯的系统外，国际上还先后出现了两种可以替代SWIFT系统的方案：其一是中国的“人民币跨境支付系统”，即CIPS系统；其二是欧盟的“贸易互换支持工具”，即INSTEX系统，2019年俄罗斯表示愿意加入INSTEX系统。

俄罗斯还通过与其他国家签订货币互换协议等方式，积极推动“去美元化”进程。同时，2015年4月俄罗斯正式启用新创建的国家支付系统，并将所有通过VISA和万事达卡交易的银行全部过渡至国家支付系统。

SWIFT的核心成员主要来自以美国为首的西方国家，这意味着在SWIFT系统下，全世界大部分国家的贸易往来，都在美国的监控之下。目前全球贸易清算仍然以美元为主，而SWIFT被美国操控的事实，进一步强化了美元的霸主地位。

替代的工具与未来的可能？

2019年6月6日，SWIFT在北京市西城区注册设立全资子公司。 全资子公司的成立代表了SWIFT全球业务发展的重要里程碑，未来全资子公司所提供的产品和服务将能够实现商务合同适用中国法律，并以人民币来计价和支付。 这是SWIFT在全球范围内继美元、欧元之后，接受的第三个国际货币，将有力推动人民币更广泛的国际使用，并促进中国金融业与国际市场和金融机构的互联互通。

而我们中国当年非常具有前瞻性，从金卡工程开始，到2002年成立中国银联，建立了属于中国人自己的银行卡清算组织和卡品牌，银联在国内银行卡清算中逐渐成长，目前按综合能力已经成为全球第三大银行卡清算组织，仅次于VISA、万事达。

为应对金融风险，同时解决跨境人民币支付基础设施薄弱的问题，基于国际地位和人民币地位的提升，2012年人民银行启动CIPS建设，中国建立了属于自己的跨境人民币支付系统（CIPS），迈出抵制美国主导的SWIFT第一步。2015年9月8日，CIPS的运营机构——跨境银行间支付清算有限责任公司在上海成立，其为中国人民银行清算总中心全资控股子公司。

人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称CIPS），是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统。旨在进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高跨境清算效率，满足各主要时区的人民币业务发展需要，提高交易的安全性，构建公平的市场竞争环境。

CIPS是我国重要的金融市场基础设施，在助力人民币国际化等方面发挥着重要作用。

该系统于2012年4月12日开始建设，2015年10月8日上午正式启动。  [1]   2018年3月26日，CIPS系统（二期）成功投产试运行。实现对全球各时区金融市场的全覆盖，支持全球的支付与金融市场业务，满足全球用户的人民币业务需求。CIPS的设立证明人民币的地位在不断攀升，《人民币国际化报告（2018）》显示，2018年人民币国际化进程稳步推进，人民币跨境收付总体平衡，收付金额合计15.85万亿元，同比增长46%。同时SWIFT统计数据显示，截至去年末，人民币在国际支付货币中的份额为2.07%，为全球第五大支付货币。

截至2019年末，CIPS系统共有33家直接参与者，903家间接参与者，分别较上线初期增长74%和413%，覆盖全球6大洲94个国家和地区，CIPS系统业务实际覆盖167个国家和地区的3000多家银行法人机构。2019年，人民币跨境支付系统处理业务188万笔，金额34万亿元。日均处理业务7537笔，金额1357亿元。

小结：

第一，从历史以来美国动用SWIFT进行金融制裁的情况来看，是一个会使用的工具，但对于不同体量的国家面临的压力是不同的，对于中国这个体量的国家，完全切断的概率暂时不高。第二，但由于SWIFT系统之于全球金融体系的重要性完全不亚于芯片之于电子信息产业的重要性，动用这个工具的概率却其实也不低，个别定点制裁的概率是存在的。第三，虽然欧洲、俄罗斯、中国等推出的全球支付系统正在逐步完善提升，但接入与运用的广泛性与SWIFT比仍然有较大差距，金融支付清算系统里的“鸿蒙”还亟待加速完善。危与机总是并存的，过去两年来实体企业在中美摩擦中不断百炼成钢，中国的金融业经受考验的时点可能随时会发生。无论多么困难，也无人可以否认和阻挡，未来10-20年，全球增速最高的大型经济体是中国，全球优秀企业最集中、最大的消费市场、最大的金融市场都在中国。

法律声明：
本公众订阅号（云极精选）在任何情况下，所载信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议，对任何因直接或间接使用本订阅号刊载的信息和内容或者据此进行投资所造成的一切后果或损失，云极不承担任何法律责任。市场有风险，投资需谨慎。
本订阅号所发布转载的原创报告所采用的数据均来自合规渠道；报告中观点仅是相关研究人员根据相关公开资料作出的分析和判断，并不代表公司观点。