云原生时代政务应用管理新模式探究

Posted 2021-04-02 浙财政研资讯

撰文|潘朝晖

编辑|颜伟杰

   

 目前，政务应用处于云计算初级阶段，大规模的云原生的政务应用非常少见。政务应用重复建设多，业务系统相互割裂，碎片化和垂直化现象突出，信息孤岛、信息烟囱、信息壁垒等现象普遍存在。

 因此，探讨云原生的技术条件下未来政务应用管理新模式的构建方法和路径很有意义。

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国内政务应用管理模式分析

 (一)政务应用的现状

 政务应用涉及政府运行、公共服务、社会治理、市场监管、经济调节等众多方面, 是跨政府、跨地区、跨层级、跨系统、跨业务的庞大而复杂工程。近年各级政务数字化建设工作取得了不同程度的进展，但和纯互联网应用对比，存在很大差距。表现为：

 一是政务应用整合共享推进缓慢。目前政务信息化大都是部门分头负责，以项目建设方式通过政府采购，分散实施，一个部门往往分散采购数十个甚至上百个软件系统。政务信息系统整合仅仅把所有系统集中在一起，而不是深层次的一体化，没有实现流程再造，也没有业务高效协同。

 二是政府数字化转型投入巨大，效益堪忧。由于各级各部门分头实施政务信息化项目，各自分散开发政务应用，无效投资、重复建设情况普遍，低效浪费现象严重。加上项目建设、运维、升级迭代等全生命周期投入资金巨大，运行成本高昂。

 三是政务软件技术和数据难以持续积累。目前大量政府信息化项目建设采用相对落后的技术路线，从编程语言、操作系统设计到核心应用组件，很少见到国产软件厂商身影。政务软件供应商由于受项目利益边界的制约，在基础研发上投入不足，没有产生技术持续演进的良性态势。项目化的软件开发模式难以支撑持续迭代，软件长期不更新导致用户无法使用，技术和数据资产难以累积。

 （二）政务应用问题的成因

 一是项目建设需求难以确定。由于政务业务需求相对复杂，政府部门熟悉信息技术人才匮乏，难以开展有效需求分析，开发实施的需求不明确。而政务应用软件开发商为了承揽项目，不顾项目实际需求，往往采用低价中标，导致投入的开发资源不能得到保证，项目建设风险不可控，项目建设质量难以控制。在软件项目实施过程中，工程管理人才匮乏，项目甲乙方利益诉求不一致，软件开发偏离具体需求时无法有效跟踪和发现，等到项目建成，如发现难以满足用户需求，技术面临被淘汰，最后无法交付使用，项目就会成为烂尾工程。

 二是供应商锁定难以避免。以招投标方式选择供应商，类似于政府授予特殊经营权。招投标前政府部门貌似拥有选择权，招投标以后软件被供应商锁定，难以摆脱其通过垄断运营服务或者后续升级开发名义获取后期垄断回报。在应用开发标准和数据规范缺失的情况下，更换软件供应商基本等同于系统推倒重建，软件更换成本巨大。

 三是项目全生命周期成本高。政务应用项目建设决策分散，各自招投标，导致分散的软件开发、服务器等软硬件独立采购，造成各单位重复建设、重复投资，资金浪费严重。独立部署系统后续升级、维护、更新等必须依赖中标软件公司提供技术支持，随着独立项目增多，软件公司运维成本直线上升，甚至会指数级增长。因此，政府应用招投标项目越多，应用全生命周期的运营成本越高，投入产出效益就越低。

 四是信息系统整合和共享困难。国务院明确要求各地有效推进政务信息系统整合共享，切实避免各自为政、自成体系、重复投资、重复建设。但由于采取招投标分散建设，项目和项目之间，中标单位之间存在利益边界和合作壁垒，软件供应商既缺乏动力又没有义务去相互协作、开放协同，去制定技术标准和数据规范，反而会利用技术和数据壁垒，维护垄断优势。而政府部门缺乏相应架构设计和项目管理人才，难以协调公司利益和政务长远规划。

 五是阻碍了政务软件行业发展和创新。各地方、各部门、各层级的政务应用招投标主体，按照行政区划和职能部门把政务软件市场天然分割成独立、分散的项目主体。条块分割的市场环境极大地限制了云服务规模效应的发挥，软件公司难以做大，也阻碍了政务软件行业的创新。近几年来，互联网巨头逐步向政务等B端应用发力，利用影响力绑定政府，形成垄断趋势，也会压缩中小企业生存空间，阻碍各类创新的进程。

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构建政务应用管理

新模式的方法和路径

 当前形势下，利用云原生技术发展带来的红利，有效引导政务应用管理模式变革，可以加速政府数字化转型，提高政务应用生产效率，提高财政资金使用绩效；同时，有利于促进我国开源软件生态发展，提升软件全产业链的研发创新能力。

 (一)搭建公共平台。政府首先应主导搭建开放协同创新平台，同时保证平台中立和公共的属性。充分发挥政府整合资源和协调各方的能力，推进政务应用相关职能部门、具体使用单位、科研机构、行业协会、软件公司、第三方服务公司等以政产学研用方式深度协同，营造良好的政府数字化转型服务市场，促进政务软件从分散独立的应用向平台间聚合的生态模式转变。推动跨公司、跨部门、跨团队协作，打破技术、产品和服务的边界，通过大规模的开放协作，培育高效云原生服务新模式，支撑持续的业务演化和变革，推动政务应用管理新模式的形成。

 (二)解耦各方关系。利用云原生技术带来的支撑能力，推动政府应用全过程解耦。尽量拆分政务应用需求、开发、运维、服务等主要环节，减少各环节不必要的耦合。通过合理利用云原生时代的微服务技术、容器技术、Devops、CI/CD等手段，实现应用内部的解耦、应用与资源解耦、运维和服务的解耦，用户和开发商的解耦。通过平台统一维护公共组件或基础模块开源模式，乐高积木式开发，相关软件开发方、运维方和服务方不必再按照传统模式绑定在一起。

 (三)注重标准建设。要开展大规模的协同，标准和规范必不可少。政府要主导构建良好标准制定和贯彻执行机制，降低壁垒，避免后续业务难以对接、数据不能共享的风险。在统一的标准和规范下，各个软件研发单位产生的源代码、数据、系统架构、应用接口都可以无缝对接，大大降低系统整合和集成失败风险。围绕标准建设和管理，促进各应用的对接和数据的共享。政府主导可以保障标准处于中立的地位，引导各公司围绕技术和服务开展良性竞争，有效降低信息沟通成本。

 (四)营造市场生态。搭建开放政务软件应用市场，政府主导开展应用审核、上架、部署等软件全生命周期管理，各部门根据各自职责对上架政务应用进行审核，把好质量、技术、安全等审查关。引导各行政、事业和国有企业等单位通过政务应用市场购买云服务，推动政务应用从工程项目招投标为主的采购模式向政府购买服务模式转变。政府保证市场的中立和开放，软件公司自主开发上架政务应用，政务应用用户单位按需按期支付服务云服务费。政府通过审核应用方式规范政务软件市场，政务用户以购买行为引导市场需求，应用开发商可以自主决策软件研发投入。

 (五)加速省域统建。政府应用的国产化需求将重塑技术与服务体系，应该引导和促进以省域为单位基于云原生技术构建的大规模云服务。通用政务应用省域统建可以避免分头建设、分散投资和重复建设，提高信息化建设资金的效益，充分发挥云服务的规模效应。财政部门应调整政务信息化项目财政资金保障和供给模式，按照集中财力办大事财政政策体系的要求，统一搭建省域政务应用开放协同平台和培育政务应用市场。大力引导软件开发商转型云服务，优先推动人事、财务、资产、OA等通用政务应用的云服务化，不再允许各单位擅自开发建设通用政务应用。同类应用也可以引入多家云服务商方式，充分利用竞争机制，有效避免供应商锁定。

 (六)回归用户驱动。政务应用应更加突出需求导向，畅通政务服务渠道，简化办事流程，提升办事效率。政府部门应汲取互联网公司的成熟做法，在产品设计、研发时从用户的需求和感受出发，以用户为中心设计产品。政务应用的视觉设计、交互设计和功能设计都必须考虑具体政务用户的使用习惯、视觉感受和实际的体验。政府应用只有依赖政府业务的创新和变革，依靠政务应用用户的真实需求来驱动应用的更新和迭代。

（作者单位:浙江省财政厅，全文详见《浙江财税与会计》2020年第12期“工作研究”专栏）

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