公路管理中证据登记保存涉诉大数据分析

Posted 2021-04-02 交通运输评论

点击蓝字

　　摘要：自《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（法释〔2016〕19号）实施以来，裁判文书的“大数据”为法制研究提供了路径和方法。本文以公路交通行政管理中因证据先行登记保存引发的行政诉讼为视角，呈现该类案件的数据分析及思考。

　　关键词：证据　先行登记保存　公路法　

---

　　一、引言

　　在基层公路交通行政管理中，普遍采用证据先行登记保存制度，由于证据先行登记保存制度自身的特点，该制度在发挥作用的同时也面临许多困境。突出表现在执法实践中证据先行登记保存的应用存在瑕疵甚至错误，给公路交通行政管理带来一定的法律风险。因此，有必要结合司法大数据对证据先行登记保存制度进行深入、系统的分析。

　　二、大数据分析数据来源

　　1.案例来源：中国裁判文书网、无讼案例库     

　　2.检索条件：全文“登记保存”+全文“公路法”

　　3.裁判年份:2014年1月1日-2017年12月31日

　　4.案件数量：58件

　　5.数据采集日期：2018年9月21日

　　三、检索结果可视化

　　本次检索获取了2018年9月21日前共58篇裁判文书。

　　（一）整体情况分析

 　　从上方的年份分布可以看到当前条件下案例数量的变化趋势。

　　从地域分布来看，当前案例主要集中在中东部省份，河南省、河北省、山东省分别占比33%、19%、17%。其中河南省的案件量最多，达到19件。

　　（二）案由分布

　　从上面的案由分类情况可以看到，当前的案由分布分别是行政、国家赔偿。

　　（三）程序分类

　　从上面的程序分类统计可以看到当前的审理程序分布状况。一审案件有40件，二审案件有16件，再审案件有1件。

　　（四）裁判结果

　　1.一审裁判结果

　　通过对一审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下全部驳回的有24件，占比为62%；全部/部分支持的有13件，占比为33%；其他的有1件，占比为3%。

　　2.二审裁判结果

　　通过对二审裁判结果的可视化分析可以看到，当前条件下维持原判的有13件，占比为81%；改判的有2件，占比为13%；其他的有1件，占比为6%。

　　（五）审理期限

　　通过对审理期限的可视化分析可以看到，当前条件下的审理时间更多处在31-90天的区间内，平均时间为109天，被诉机关要投入专人在较长时间来应诉。

　　（六）受案法院

　　通过对法院的可视化分析可以看到，审理案件由多至少的法院分别为邢台经济开发区人民法院、河南省新乡市中级人民法院、辉县市人民法院、新乡市牧野区人民法院、诸暨市人民法院。

　　（七）当事人

　　1.攻方当事人

　　通过对攻方当事人的可视化分析可以看到，当前案件中担任原告、上诉人等角色最多次的当事人分别是：申志宏、保定市长城蚂蚁物流有限公司、赵俊民。

　　2.守方当事人

　　通过对守方当事人的可视化分析可以看到，当前案件中担任被告、被上诉人等角色最多次的当事人分别是：卫辉市公路管理局、邢台市交通综合执法支队、淮北市交通综合执法局。

　　（八）高频法条

　　此处统计了5项被援引的高频法条，其中，高频实体法条见下表：

　　高频程序法条见下表：

　　四、由裁判规则梳理证据先行登记保存制度

　　（一）先行登记保存行为定性

　　1.先行登记保存是独立的具体行政行为

　　先行登记保存确实是行政处罚决定前的调查取证手段。但是否可由此断定“先行登记保存只是行政调查的一个环节”而不是独立的具体行政行为呢？

　　首先，作出证据先行登记保存时的目的在于为行政相对人设定“不得销毁或者转移证据”的法律义务，因此，该行为是会产生法律约束力的“行政主体的意志行为”，明显是法律行为而不是行政事实行为。

　　其次，出具先行登记保存证据通知书和先行登记保存证据清单，其意思显然已表现于外部，是一种客观化了的意志，是外部行政行为而不是内部行政行为。

　　再次，“扣押”属于行政相对人的财物，是针对相对人权利的限制，是针对特定主体的，该行为不是抽象行政行为。最重要的，先行登记保存作出后即对行政相对人权益产生确定的法律效力，而无需借助于其它行为而发生的法律效果。

　　由上可见，先行登记保存完全具备具体行政行为的法律要件，因而不是程序性、过程性的依附于行政调查或行政处罚的未成熟行为，而是一个具有前置性、准备性和中间性特征的独立、成熟和完整的具体行政行为。

　　2.先行登记保存是行政强制措施

　　《行政处罚法》规定实施先行登记保存的目的在于防止证据毁损或灭失，而且要求当事人或者有关人员七日内“不得销毁或者转移证据”，该内容与《行政强制法》规定的行政强制措施的特征，即以防止证据损毁等情形为目的，依法对公民的（作为证据的）财物实施暂时性限制的行为特征完全一致。通过法条的字面解释，即可发现先行登记保存完全符合行政强制措施的保全性、暂时性、控制性的形式特点。

　　《中华人民共和国行政强制法释义》中，立法专家观点已明确指出证据先行登记保存可视为《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。故先行登记保存是由《行政处罚法》所设定，应视为《行政强制法》第九条明列种类之外的其他行政强制措施。

　　（二）证据先行登记保存的适用条件

　　适用证据先行登记保存需满足两个前提条件：

　　一是证据可能灭失或者以后难以取得。可能灭失是指证据以后有可能不存在或者提供证据的人有可能不存在。如：物证可能被销毁或形态被改变。将来难以取得是指证据将来虽然不至于灭失，但要获取它将会遇到相对大的困难。如：物证将被转移到省外等。

　　二是采取证据保全的证据必须与案件有一定的关联性。即该证据能够证明当事人的违法行为事实，案件事实与证据之间存在着内在联系。在实践中，要防止两种倾向：一是将证据先行登记保存作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段；二是证据先行登记保存没有制裁性，期限较短，行政机关不能久存不决，将证据先行登记保存作为行政处罚。

　　五、证据先行登记保存在执法实践中的探索

　　（一）实施证据先行登记保存中容易出现的问题

　　1.执法人员容易把扣押与先行登记保存概念混淆

　　公路交通行政管理执法活动多发生在路面，由于环境的特殊性，违法行为发生后车辆为逃避处罚，常发生逃逸事件，使案件难以追溯处理。在此情况下，存在以“证据先行登记保存”之名行扣押之实。

　　证据登记后异地保存与扣押在实际操作中具有较大的相似性，很容易混淆。但事实上，二者的行为界限泾渭分明，主要表现在两个方面：首先，两者适用的时间节点不同，先行登记保存行为是因“证据存在灭失可能性”而在案件调查初期适用，适用于行政执法过程的前期；而扣押须以“有证据证明违法事实”为前提，在明确违法事实后才能发生，适用于执法过程的中后期。其次，先行登记保存与扣押在控制程度上不同，先行登记保存期限为7天（该7日时限并不因当事人不配合调查而有所例外），而扣押时间远超过 7 天；先行登记保存一般针对“证据”而非“物品”，而扣押针对与违法有关的材料（包括证据）；先行登记保存以保证证据不被损毁为目的、不当然影响当事人对物品的占有权，而扣押必定采取转移占有权的控制方式，对当事人财物的占有权、使用权、处分权影响很大。可见，先行登记保存措施是一种不同于扣押的行政强制措施。

　　2.任意扩大证据先行登记保存范围

　　实行证据先行登记保存，必须是在特殊、紧急情况下，如：证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得等，行政执法机关才能实施。对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不能采取该措施。在执法中，行政机关往往把握不准实施证据登记保存的条件，在没有必要采取证据登记保存或用其他证据就足以认定行政相对人违法的情况下，任意扩大其范围，以貌似合法的方式进行变相的强制扣押。

　　【案情】（2016）苏0682行初118号案

　　原告康乐公司接受供电公司委托清理威胁线路安全运行的树木，遂与第三人张某签订车辆租用协议，租用张某小型货车运输清理的树木及工具。原告工作人员修剪树木时，公路管理站的执法人员认为原告未经批准非法砍伐公路设施，当场出具证据登记保存清单一份，将原告作业使用的小型货车拖走。原告遂向法院起诉，要求确认公路管理站证据先行登记保存的行为违法。

　　【分歧】

　　第一种意见认为，被告公路管理站证据先行登记保存的行为合法。案涉扣押的小型货车作为原告运输砍伐的树木及砍伐树木的工具，也系证明原告非法破坏公路设施的重要证据，如不及时扣押原告或者第三人有随时转移的可能，证据登记保存行为合法。第二种意见认为，该行为不合法。

　　【裁判观点】

　　法院认为被告公路管理站证据先行登记保存对象错误、方法不当，行为违法。

　　先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征。且证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的。证据保存的手段应同证据保存的任务相适应，应选择适当的保存手段。需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，方可进行证据先行登记保存。如果可采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不得采取先行登记保存这一方法。

　　本案涉案小型货车与树障清除作业的违法事实认定不具有直接必然关联，该车辆对违法事实不具有直接的证明作用，且不是易腐、易毁灭的物品，不存在可能灭失或者以后难以取得的情况，完全可以以勘验笔录等其他形式替代取证。被告先行登记保存对象错误，方法明显不当。

　　3.超过法律期限的证据先行登记保存

　　在公路交通行政管理执法实践中，存在超过期限的证据先行登记保存的情况。例如：执法人员在发现违法超限车辆时，对相关车辆进行了证据先行登记保存，并要求当事人在规定期限内接受处理，但当事人拒不接受处罚，导致证据先行登记保存超出法律时限。

　　（二）如何既符合法律程序，又防止逃避监管

　　《行政处罚法》规定期限的目的是加强依法行政，提高行政执法效能，保障当事人合法权益。公路管理执法机构应该在规定期限内做出行政处罚决定，对不应当进行行政处罚的，应及时解除证据先行登记保存，退还证据先行登记保存的物品。在实际操作中，考虑到路面执法的特殊性，为避免发生送达解除证据先行登记保存超时的问题，在送达证据先行登记保存清单中，应书面告知当事人保存期限和接受处理期限，在结合证据先行登记保存的条件下，灵活采取合法有效的其他手段，多管齐下，防止逃逸。比如：联合执法。在治理超限运输中，实行公路管理执法机构检测车辆装载情况并监督消除违法行为，公安交通管理部门单独实施处罚和记分。

　　1.拒不接受现场调查处理的，扣留车辆

　　《公路安全保护条例》第七十二条规定“造成公路、公路附属设施损坏，拒不接受公路管理机构现场调查处理的，公路管理机构可以扣留车辆、工具”。

　　（2016）湘13行终72号 案件中，一审法院认为有限定标准的公路，其上行驶限定标准内的车辆，损耗在正常范围内，其上行驶的车辆车货总重超过公路的限定标准，会对公路造成较大的损耗，虽然这种损耗不是即发的、有外在表现的，但是会大大缩短公路的正常使用寿命，根据《公路法》第七十六条第五项、《公路安全保护条例》第七十二条的规定，公路管理执法机构对超限违法行为予以确认并发出交通违法行为通知书和超限运输车辆卸载通知书，随后依法扣押车辆，其行为合法有效，适用法律正确。一审肯定了公路管理执法机构作出的扣留车辆凭证，二审维持原判。

　　2.影响公路的行驶安全和畅通的，实施代履行

　　《行政强制法》第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。第五十二条规定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”。

　　六、结语

　　长久以来，依法行政体现为一种观念层面的图景描述与勾勒，对于法治存在着重描述而轻实证分析的泛化现象。《促进大数据发展行动纲要》指出要“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段”，大数据分析是基于技术驱动的创新决策工具，关注法治实施的真实效果和运行规律。大数据法治作为一种正在发生的制度事实，它是一种综合性集成智慧，意味着法治决策实现了从依靠自身经验判断转变为依靠数据判断，有利于公路交通行政管理实现精准式治理。