压力测试的监管理念及在美国的实践

Posted 2021-05-02 金融读书会

编者语：

2008年国际金融危机后，压力测试作为一种风险分析和评估工具，得到了各国监管当局和金融机构的高度重视。新的国际监管标准和各国审慎规制中有关压力测试的要求也越来越多，但各国间实施压力测试的效果却差异非常大。较之大部分国家只将压力测试的要求停留在规则中而并没有有效地开展，作为危机策源地的美国，则在深刻总结危机教训的基础上将压力测试作为其核心的监管工具。这种不同的态度主要源于各国对压力测试的理解和对预防原则的实施存在较大的差异。

文/刘志清（中国银监会审慎规制局）

一、开展压力测试的必要性及最新进展

风险预防是压力测试实施的基础。预防原则即在无法从科学上完全确定的情况下采取行动，这已得到国际社会的认可。目前，欧洲和美国的公共管理部门在政策设计方面已采用风险预防原则，联合国有关环境的政策也明确采用预防原则。采取预防措施前必须对成本效益进行分析，但确定性不是必要条件。比如全球变暖问题并没有在科学上获得一致认可的，而威胁必须是可信的，即一旦发生将带来严重后果。金融危机对经济社会的破坏性是巨大的，而影响金融风险的因素却有着根本的不确定性。如果我们努力将这种不确定性“驯服”成部分已知的风险并进行管理，其中就会存在很大的局限性。2008年国际金融危机后主要国家实施预防原则的方式之一，就是通过压力测试技术确认哪些风险是可信的威胁，并让银行做“最坏的打算”准备。这是有效应对不确定性的根本措施。

压力测试与资本监管相结合，可以解决系统性损失的分担和资本监管的亲周期问题。为防止金融服务的中断、稳定金融体系，政府对部分重要金融机构的干预和救助是必不可少的。监管当局对金融机构资本水平的要求隐含了政府和金融机构间的损失分担比例，压力测试正是传达这种意图的手段。比如英国监管当局要求金融机构在最低资本要求之上的资本缓冲（Buffer）为抵御25年一遇的损失，表示政府只可能为超过25年一遇的损失“埋单”。国际金融危机后，美国的《多德-弗兰克法案》中明确要求，资产规模大于500亿美元的金融机构必须实施一年一次的由监管主导的压力测试，且情景设定的比较苛刻。这体现了监管当局力图解决大而不倒、减少政府救助支出的意图。资本监管第二支柱下的压力测试要求还可以用于实现动态的资本要求，以缓解资本监管的亲周期问题。一些国家监管当局压力测试开展比较滞后，主要原因之一是对金融机构的恢复、救助及处置的准备不足（比如一些国家对全部银行机构实施隐形担保，无需考虑损失分担问题），对资本监管的亲周期问题关注不够。

压力测试与早期预警方法在审慎监管中能够互为补充。亚洲金融危机后预警研究和应用得到高度重视，而国际金融危机后压力测试也得到了充分重视。风险的早期预警需要同时评估冲击发生的可能以及金融本身的脆弱性；而压力测试假定冲击为已知外生变量，主要评估金融本身的脆弱性。因此，压力测试只是作为衡量银行体系稳健性和抵御外部冲击能力的一项分析工具，并不代表监管当局对宏观经济和银行业运行的预测。从这个意义说，压力测试降低了分析难度，增加了结果的可靠性，但情景假设的合理性非常重要。对于与资本监管相结合的压力测试，情景设计主要体现了监管当局对政府和金融机构间的损失分担比例的期望；而对于风险分析中应用的压力测试，情景设计主要考虑弥补基于统计的风险模型的不足，提示风险管理人员或监管人员考虑他们可能忽视的事件。因此，情景设计要有足够的想象力。国际金融危机爆发以后，一些国家评估金融稳定的框架有所改变，原来着重分析金融体系的内部脆弱性，现在加上了“触发事件”这个维度，希望把所有的导火索都找到，并且限定在可控制范围内，来确保金融体系的安全。在这一分析框架下的压力测试，是找到并确认“触发事件”的重要工具。

宏观压力测试是系统性风险监测评估的有力工具。国际金融危机后各国监管当局开始反思，认为系统性风险防范的缺失是导致危机的重要因素之一，并开始重视宏观审慎管理。对于系统性风险的分析，各国通常采用定性分析方法，简单地用直接的风险敞口表示风险大小。其结果，要么忽视了真正的系统性风险事件，要么过于审慎，使行政干预扩大化。宏观压力测试用于评估可能的宏观经济因素冲击对金融体系的影响，并充分考虑风险的传染性和金融对经济的反馈作用，以刻画出经济金融系统的非线性特征。比如奥地利央行SRM系统将银行体系视作一个整体，并运用蒙特卡洛模拟建立各种风险因素变动与这个资产组合价值变动的统计关系，得出给定时间水平下（一个季度）银行体系总损失（即资产组合价值变动量）的概率分布，据此对银行体系清偿能力以及政府可能的救助成本进行分析评估。

压力测试正在向更加精细化的模拟方向发展。压力测试通常会以某些假设为前提，比如假设施压期间压力不变，资产规模和结构不变等。这些假设虽然简化了压力测试的实施，但也会与实际相脱离。为此，一些国家的压力测试框架正在向模拟银行在压力下的真实运行情况发展，以提高情景分析的有效性，更好地指导管理和决策。比如欧洲监管当局的压力测试与资产质量审查结合，因为压力情况下潜藏的不良资产会加速暴露；美国监管部门的压力测试将主要风险因素指标（如GDP）设为“V”字型冲击，并通过风险因素的相关性生成其他辅助风险因素，在此基础上模拟分析银行资产负债和损益在外部冲击下的真实情况。

二、美国监管当局压力测试的实践情况

压力测试已成为美国监管当局的核心监管工具。美国两大监管机构（美联储和货币监理署）为提高压力测试可靠性建立了内部治理架构，压力测试已嵌入现场和非现场监管流程中。近期监管机构又依据《对银行控股公司和外国银行机构的强化审慎标准（最终法案）》（以下简称“EPS”），强化了对外国银行机构及其所在银行集团的延伸监管。

（一）压力测试的基本监管法规

2010年通过的《多德-弗兰克法案》对监管机构和金融机构开展压力测试提出了具体要求。对监管机构，《多德-弗兰克法案》要求有三：一是美联储以及其他监管机构对资产规模在500亿美元以上的银行控股公司（BHC）和受美联储监管的非银行金融机构必须开展年度压力测试（监管主导的压力测试Supervisory Stress Test，或简称多德-弗兰克压力测试，DFAST），以评估银行在不利的经济环境下是否具有充足的吸收损失的能力；二是明确规定压力测试需要设定三种压力情景——基准情景、不利情景和严重不利情景；三是美联储必须披露年度压力测试的结果。对金融机构，《多德-弗兰克法案》要求并表资产规模在100亿美元以上的金融机构都要开展年度压力测试（银行主导的压力测试Company- Run Stress Test），其中受美联储监管的非银行金融机构和资产规模在500亿美元以上的银行控股公司需每半年开展一次压力测试。

目前，美国监管当局开展的监管压力测试有两种，一种是CCAR（综合性资本分析评估，Comprehensive Capital Analysis and Review）；另一种是DFAST（多德-弗兰克监管压力测试）。这两种压力测试有很强的相关性，如都是由监管部门组织实施的、压力情景和数据源相同，但在监管指标要求和监管行动等方面又存在一些差异。

（二）EPS中关于压力测试的规定

1.EPS的基本内容

EPS是美联储2014年2月正式发布的，其法律授权来源于《多德-弗兰克法案》，该法案的165和166部分要求美联储对集团并表资产规模在500亿美元以上的银行控股公司设立强化审慎标准，同时授权美联储对相同资产规模的外国银行机构（FBO：Foreign Banking Organizations）也制定类似的强化审慎标准。因此，EPS实际上包括两部分内容：一是对集团并表资产规模在500亿美元以上的美国银行控股公司在资本杠杆率、压力测试、流动性风险、风险管理委员会方面的强化审慎标准；二是对集团并表资产规模在500亿美元以上的外国银行机构在资本杠杆率、压力测试、流动性方面的强化审慎标准。就后者而言，EPS特别强调对于在美非分行资产规模在500亿美元以上的外国银行机构，必须设立中间控股公司（Intermediate Holding Company，简称IHC），且对IHC的要求与BHC完全一致。2008年雷曼兄弟破产之后，一些外国银行，如法国-比利时德克夏银行集团、苏格兰皇家银行和奥地利第一储蓄集团等，向美联储的贴现窗口借走了上千亿美元，并将这部分资金用于本国的集团母公司。而成立IHC以后，在危机情况下，美联储可以按规定将IHC的资本隔离，以保护美国人的利益。

2.EPS对外国银行机构压力测试的要求

EPS按照外国银行机构资产规模和复杂程度将其分为4种情况，分别适用不同的审慎标准，并要求该压力测试自2016年7月1日起全面达标（见表1）。

资本压力测试中，对外国银行机构（FBO）的要求是：（1）FBO要么参加母国监管当局组织的资本压力测试，要么其自身开展资本压力测试，且压力测试应得到母国监管当局的评估。（2）压力测试的治理结构和内部控制要得到FBO管理层和董事会的参与认可。（3）第三类FBO（即全球集团资产规模和在美联合资产规模都超过500亿美元，但在美非分行资产小于500亿美元的）需要向美联储额外报送其开展压力测试的详细信息，具体内容包括：压力测试所覆盖的风险类型及压力测试使用的压力情景和方法论，压力测试的结果（包括估计的总损失、拨备前收入、贷款拨备损失和税前收入），估计的监管资本比率和引起监管资本比率变化的最主要原因。

按照美联储要求，如果美联储不认可FBO的压力测试水平，FBO将面临以下惩罚：一是提高分行资产维持储备（Branch Asset Maintenance Reserve），在美分行持有的合格资产必须超过负债的108%或105%（按日）；二是附属公司需单独开展年度全面的（Enterprise-wide）压力测试，并向美联储报告测试结果；三是对集团内资金流动加以限制或提高分行在当地的流动性要求，在美分行和附属公司都需要持有流动性缓冲或受到流动性限制。

此外，第二类FBO被要求至少按年度开展流动性压力测试，测试必须覆盖其全球的业务或者其在美的所有业务，且必须与巴塞尔委员会流动性风险管理的原则保持一致；第三和四类FBO（在美合并资产超过500亿美元以上的FBO），被要求至少每月对其分行和附属公司开展一次流动性压力测试，且其美国首席风险官必须至少按季度评估流动性压力测试的情景，批准流动性压力测试的实施、方法论和假设。

（三）美国监管当局实施压力测试的主要特点

1.完整的监管内部治理架构是保障压力测试有效开展的重要基础

美联储内部设有一个高层的理事会，CCAR压力情景的设定以及最终认定银行是否通过测试，均需经过这个理事会投票通过。这样的治理架构提高了压力测试的可信度和科学性。

在模型方面，美联储内部由三个不同的团队分工负责：第一个团队是模型监管团队（Model Oversight Group），由7名联储的高级工作人员组成，主要职责是监督所有模型的开发和实施，并使用各种各样的标准检查程序来评估模型的假设与结果的合理性；第二个团队是模型协调和顾问小组（Model Coordination and Advisory Team），也由7名专家组成，主要职责是帮助模型监管团队监督模型的开发和实施；第三个团队是独立的模型验证团队（Model Validation Unit），负责对模型的稳定性和内部控制进行独立评估和验证，与第一个团队一起，确保在模型投入使用前发现模型的薄弱环节，提升模型结果的透明性。

2.压力测试的评估采用定性和定量分析相结合的方法

无论是美联储还是美国货币监理署，在进行监管压力测试的评估时，都需要同时考虑定性判断和定量分析，甚至更重视定性判断。

在定量评估方面，美联储要求参加CCAR压力测试的BHC必须满足一系列最低资本比率和杠杆率方面的要求。比如在2015年的CCAR中，所有参加测试的31家BHC在严重不利压力情景下的资本比率和杠杆率都在最低标准以上，因此所有的银行都通过了定量评估。但其中有4家银行首次提交的资本行动方案中有部分资本比率并未达到最低要求，被要求进行方案调整（如改变分红和赎回比例）并在2天内重新提交。这4家银行二次提交的调整后的方案，最低资本比率都达到美联储规定的最低标准。

CCAR并不仅仅是一个简单的压力测试，而是通过前瞻性的压力测试来评估银行的资本充足水平和资本规划。通过这些评估，监管当局可以判断该家银行在遭遇经济和金融市场压力时是否有足够的资本以持续正常经营和保持自身稳健。因此，美联储非常强调和重视定性评估。定性评估主要是评估银行的资本规划（Capital Plan），评估的主要方面包括：银行的基础分析在多大程度上能捕捉并强调其自身可能面临的风险，资本规划制定过程的稳健性（包括是否支持风险的识别、计量和管理），基础假设和分析的合理性以及资本规划过程中的治理结构和内部控制等。评估时要考虑银行的不同规模、经营范围、业务模式以及系统重要性。

美联储在定性评估上掌握更多的自由裁量权。近期披露的2015年CCAR结果中有2家银行的资本规划没能通过定性审查，需对其资本规划中的薄弱环节进行修改，在2015年第三季度时重新提交新的计划。2014年，部分银行也因为定性评估没有通过CCAR。定性评估不通过，意味着银行必须重新提交资本规划，而且其资本分配会受到限制，不能派息。

美国货币监理署在内部评估银行的压力测试结果时，现场检查和非现场检查的团队都会参与。主要评估流程是：首先，由大银行的现场检查团队就银行的基础分析进行初步判断，检查压力测试是否覆盖了这家银行面临的主要风险；其次，由一个横向比较小组（Horizontal Leads），通过不同银行间的横向比较和讨论来保证结果的可比性；最后是监管对话，美国货币监理署的评估团队会和其他监管当局的监管人员进行沟通和交流，以获取广泛的信息，保证评估结果的合理性。在具体评估时，美国货币监理署评估也包括定量和定性评估两方面。在定量评估方面，主要审查银行的核心一级资本充足率、资本充足率、一级资本杠杆率等监管指标，比较不同银行之间的损失率，通过综合其他监管信息来评估银行压力测试的结果；在定性评估方面，主要是评估支持银行定量结果的方法论、相关的分析和模型假设以及开展压力测度的治理结构。

3.压力测试的结果直接影响监管行动

美联储CCAR压力测试的结果直接关系到银行能否分红、派息。美国货币监理署对于DFAST的压力测试虽不像美联储一样给出绝对的通过或者否定的结果，但会对各行的压力测试给出4档（资产规模100亿—500亿美元的银行则为3档）评估结果：完全信赖（Fully Reliable，中小银行没有这档结果）、可信赖（Reliable）、审慎可信赖（Reliable With Caution）和不可信赖（Unreliable）。这些评估结果虽然在美国货币监理署内部对银行的CAMELS评估中没有明确的对应关系，但在主观上监管人员会在评级时充分考虑压力测试的结果，实质上也会影响银行的CAMELS评级结果。

4.情景设计和模型开发精细化

CCAR的方法论比较完整，压力情景需持续9个季度，银行需要对资产负债表、损益表、现金流量表三表联动进行施压，估计出9个季度的详细指标，包括：贷款组合的构成（Prime、Alt-A、一级留置权的住房抵押次级贷款）、贷款组合的特性（传统贷款数量、信用额度、贷款与价值的比率、地区分布、行业分布、评级状况和担保品类型等）、贷款损失估计、资产负债表变动预测、拨备前利润（PPNR）以及资本充足率水平等。在模型方面，美联储监管压力测试使用的几十个模型大多是自己开发的，并且有3个不同团队来负责模型的开发、实施和验证，以此来保证压力测试的可靠性。而在专家团队方面，美联储内部有11个小组，大约有100多人直接参与CCAR（间接参与的人更多）。美国货币监理署内部包括监管、经济学家、政策、法律、信息技术以及公共事务等几乎所有部门，都参与压力测试工作，并充分运用现场检查和非现场监管两种方式来评估银行开展压力测试的情况。

三、有关启示及政策建议

（一）压力测试已经成为美国监管当局与其他各国监管者对话的新平台

压力测试体现了微观审慎监管与宏观审慎监管的融合。从CCAR到EPS，美国压力测试的范围不仅包括国内的大型银行控股公司，还扩展到外国银行机构；不仅看外国银行自身压力测试的治理架构、内部控制，还要评估其母国监管当局统一组织的资本压力测试情况（对银行集团的压力测试结果，其实质上是以此来评价母国监管当局的监管能力）。

（二）扩大压力测试的应用范围，特别是要与系统性风险监测相结合

压力测试是一种前瞻性的风险分析工具，应在系统性风险识别、监测和宏观审慎监管中发挥更大的作用。美国金融稳定监管委员会已建立了应对系统性风险的机制，主要理念就是监管行动通常是鼓励性而不是强制性的，因此，监管活动中并不是频繁地改变监管规则，而是广泛应用压力测试工具。为鼓励金融创新，监管方面应保持监管规则的相对稳定性，在监管实践中多采用压力测试等手段，提高相机监管能力和水平，鼓励银行风险管理水平与业务发展的匹配。面对系统性风险的苗头，应多用压力测试等工具验证银行风险抵补能力，提示银行是否存在由错误定价等原因导致的过度风险承担，而不是对规则进行频繁调整。大量临时性、应急性和碎片化的规则，不但会破坏规制体系的系统性和逻辑性，还会降低监管规则应有的效力和权威性。

（三）银行应充分了解“走出去”的成本和能力要求

近年来，特别是金融危机以后，美国监管环境日趋审慎，各个监管机构都增加了监管要求，其中有部分要求是针对在美机构的，也有部分要求是针对外国银行的母银行集团的。例如：美国货币监理署的强化标准（Heightened Standards）对银行反洗钱的风险管理及稽核提出了更严格的要求；美联储、FDIC的集团美国恢复和处置计划，要求在美银行机构需提前安排好未来破产倒闭时的处理办法，以在出现系统性风险的时候能够通过分拆、清算而自行解决问题；美联储通过EPS强化了对外国银行机构的审慎标准；美国国税局IRS的海外账户税务合规法案FATCA，主要防止美国纳税人利用非美国金融机构及离岸投资工具逃避美国税项。这些新的监管要求生效时间基本都在2015年至2016年，其中影响最大的应该是美国货币监理署的强化标准和美联储的EPS。短期内银行面临的合规成本会非常高，长期看，势必会影响银行在美的发展战略。如果银行无法达到EPS中关于中间控股公司（IHC）等相关要求，应考虑重新规划在美的业务发展战略。

（四）进一步提高我国监管部门及银行业的压力测试水平

压力测试已成为各国监管当局进行危机管理、开展前瞻性分析、应对不确定性的重要工具，也是监管与业界沟通、稳定市场预期的重要手段。中国作为新兴市场和“转轨”国家，经济金融波动较大，同时金融结构不平衡，金融风险最终主要集中于银行业机构。因此，我国应更加重视压力测试在银行监管中的应用，以此提高银行业资本水平和动态调整能力，减少银行在国家隐形担保预期下的投机行为，增强银行体系持续支持实体经济的能力和抵御经济金融波动的能力。为此，要从实践和资源上强化压力测试的基础设施建设，特别是相关制度、方法、模型和专家团队建设。压力测试虽然更多的应该是商业银行内部风险管理的有效手段和工具，但由监管统一组织的压力测试在国际上也已有了成功的实践，并提示我们，监管者既要具备对银行压力测试的检查、验证能力，也要提升自身开展压力测试的专业水平。（完）

文章来源：《国际金融》2015年第10期（本文为作者的学术思考，不代表所在单位意见，本文仅代表作者观点）

本篇编辑：高骏超

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