新中国70年：银行业的五个发展阶段

Posted 2023-02-22 凌日新

“构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系”是金融供给侧改革的重要内容。目前，我国的融资体系以间接融资为主，商业银行在我国的金融体系运行中占据主导地位、是我国最重要的金融机构、是国民经济的重要组成部分。

经过70年的发展，中国银行业已经从单一银行体系，逐步发展成为多元化、多层次的银行业体系，行业竞争日趋激烈，市场效率也在不断提高，为我国经济的高速腾飞提供了有力的支撑。

一、1949-1978年：单一银行体系
1948年12月1日，中国人民银行在石家庄正式成立。1949年，我国正式赋予中国人民银行国家银行的职能。同年，中国银行成为国家指定外汇外贸专业银行，中国银行总管理处划归中国人民银行领导。在改革开放之前，我国主要实行统一的计划经济，银行业也实行统一的金融体制，中国人民银行除了发行货币以外，还办理对企业和个人的存贷款业务。当时的中国人民银行并没有明确的中央银行职能，并非是中央银行与商业银行的混合，而是唯一的商业银行。

在计划经济时期，我国也尝试建立过专业性的商业银行机构，但或与中国人民银行分分合合，或实质为财政机构、名不副实。比如，中国农业银行在此期间与中国人民银行“三分三合”。

1951年7月，中国农业银行的前身——农业合作银行建立，隶属中国人民银行领导、承担金融服务新中国农村经济社会恢复与发展的职责；

1952年7月，农业合作银行与中国人民银行合并；

1955年3月，中国农业银行建立，以为农业合作化提供信贷支持；

1957年4月，农业银行与中国人民银行再次合并。

1963年11月，根据统一管理国家支援农业资金的要求，中国农业银行再次建立。

1965年11月，中国农业银行与中国人民银行第三次合并。而成立于1954年的中国建设银行（当时名为“中国人民建设银行”）在1954-1979年期间主要承担经办国家基本建设投资的拨款并管理和监督使用国家预算内基本建设资金和部门、单位的自筹基本建设资金的任务，实质上并非真正意义上的银行。

二、1979-1985年：大一统格局破冰，四大专业银行成立
1978年12月，十一届三中全会召开，改革开放的大幕拉开。1979年2月，中国农业银行恢复，打破了大一统的金融体制格局。1979年3月，中国银行、中国建设银行相继独立。1983年9月，国务院正式下发了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，提出“中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡，更好地为宏观经济决策服务”；同时决定“成立中国工商银行，承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”。1984年1月，中国工商银行成立，工商业贷款和储蓄业务从人民银行中剥离出来。

为适应经济金融体制改革和经济发展的要求，独立出来的各专业银行先后开办了现金出纳、居民储蓄、贷款、国际金融和各种委托代理业务，通过开办各种面向社会大众的商业银行业务、丰富了银行职能，为向现代商业银行转轨打下了坚实的基础。但在加快城市经济体制改革和分设专业银行的过程中，出现数次经济全面过热情况，投资、消费双膨胀，信贷、通货双膨胀。

1984-1986年，贷款余额增速均在30%以上，1985年的CPI同比9.3%。1984年11月，国务院下发《关于严格控制财政支出和大力组织货币回笼的紧急通知》，实行紧缩的经济政策，但并未有效地遏制通货膨胀。在新旧金融体系运转机制的转换下，国家金融管理能力并未及时跟上，大量不规范的市场经济行为导致信贷快速膨胀。1998年再次面临高通胀，当年CPI同比为18.8%，城乡居民储蓄出现负增长，甚至出现大范围的抢购商品、存款挤兑现象。

在专业银行成立的同时，从1980年起，外资银行也开始进入中国。

1980年，日本输出人银行在北京设立代表处；

1981年，南洋商业银行在深圳设立分行，成为改革开放以来外资银行在中国设立的第一家营业性机构。在不断适应经济金融发展需要、稳步推进银行业对外开放方针的指导下，中国银行业将对外开放的区域逐步从经济特区扩展到沿海城市和中心城市。

1983年，颁布《关于侨资、外资金融机构在中国设立常驻机构的管理办法》。

1985年，颁布《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》，允许外资银行在深圳、珠海、厦门、汕头和海南设立营业性分支机构。

三、1986-2003年：股份制银行、城商行成立，国有专业银行实现商业化改制
在这个阶段中，商业银行体系的多元化趋势更趋明显，市场活力也不断提升，具体体现在以下几个方面：

一是股份制商业银行陆续成立。1986年7月，交通银行成为新中国成立后第一家股份制商业银行。1987年，中信实业银行、招商银行、深圳发展银行相继建立。1996年1月12日，中国民生银行成立，这是我国第一家主要由民营企业投资的全国性股份制商业银行。股份制商业银行实现了快速发展，各项指标占比不断提升。在此期间内，股份制银行的业务经营也开始突破区域限制，完成了从“区域性商业银行”到“全国性商业银行”的转变。

二是政策性银行成立，国有专业银行实现商业化改制。1993年12月，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，以治理整顿金融秩序为主题，提出了新一轮金融体制改革的目标和措施。1994年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三大政策性银行相继成立。随着政策性金融和商业性金融的分离，国家专业银行开始向国有商业银行转变。按照国家投融资体制改革的要求，建设银行将财政职能和政策性基本建设贷款业务分别移交给财政部和国家开发银行，从功能转换上迈出了向现代商业银行转轨的重要一步；农业银行将政策性业务剥离给农业发展银行，农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，中国农业银行开始向国有独资商业银行转变；随着外汇管理体制改革，国家外汇由外汇管理局经营，中国银行由外汇外贸专业银行也开始向国有商业银行转化，主要经营商业银行业务，在全球范围内为个人和公司客户提供金融服务。

三是城市信用社改革，城商行成为银行体系的新成员。1985年底，武汉汉正街小商品市场成立第一家城市信用社。截至到1994年末，全国共计成立城市信用社达5200家。受经济体制转型的影响，以及自身经营管理不规范等因素，从上世纪80年代中后期开始，城市信用社风险问题日益突出。针对城信社不断暴露的经营风险，1993年底，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，要求各地将城信社进行合并、重组，转制为城市合作银行，以化解存量风险、防控增量风险。1995年，国务院正式下发《关于组建城市合作银行的通知》，人民银行在全国范围内开展城市合作银行组建工作，1997年成立的深圳市城市商业银行是我国第一家城商行。1998年，考虑到城市合作银行是股份制商业银行的性质，不再适合用“合作银行”的字眼，人民银行发布《关于城市合作银行变更名称有关问题的通知》，将城市合作银行统一更名为城市商业银行。

四是规范外资银行准入和业务范围。随中国经济开放程度不断加大，外资银行业务快速发展。为适应新的变化，在修订和完善1985年颁布的《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》基础上，1994年，我国颁布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，规定了外资银行在华经营的市场准入条件和监管标准。1996-1999年间，我国颁布《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理方法》、《关于批准外资银行加入全国同业拆借有关问题的通知》、《关于扩大上海、深圳外资银行人民币业务范围的通知》，以放宽外资银行的人民币业务准入。2001年12月，中国加入WTO，取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，允许外资银行经营中国企业和中国居民的外汇业务，在上海、深圳、天津和大连四个城市向外资银行开放人民币业务；同月，颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例(修订)》。2003年12月，我国在上海、深圳、广州、青岛、珠海、南京、武汉、济南、福州、成都和重庆等多个城市向外资银行开放人民币业务。2003年12月，《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》颁布，规定外资金融机构入股中资银行的资格条件和持股比例。

五是行社脱钩，农信社回归“合作制”。1951年3月，中国人民银行颁发了《农村信用合作社章程准则草案》和《农村信用合作社试行记账办法草案》，农信社在政策引导下迅速发展。1956年，农信社数量已经超过16万个、社员达到9500多万人，包括6800多万农户，占全国农户总数的60%左右，全国80%以上的乡都建立了信用合作社。在1978年之前，农信社一直由央行直接管理。1979年2月，国务院发布《关于恢复中国农业银行的通知》，将农信社划归农行代管，采用两套编制、两本账薄。1984年，县级联社管理体制（县联社）建立，农村基层信用社入股组建县联社。1988年末，农信社机构、网点近40万个，建立县联社2200多个，占全国县市总数的80%以上。1996年8月，国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知，正式实行“行社分离”，全国5万多个农村信用社和2400多个县联社开始逐步脱离与农行的行政隶属关系，重新成为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作制金融机构。

四、2003-2013年：国有大行股改上市、多元化银行体系基本建立
中国加入WTO之后，经济进入持续快速发展的快车道。为顺应经济发展需要，2003年十六届三中全会提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。

2004年，国务院启动国有银行股份制改革，推进建立现代金融企业制度。与1994年、1998年的商业银行改革不同的是，本次改革采取了更加彻底的市场化方式，措施包括国家注资、财务重组，彻底消化历史包袱。并且，按照《公司法》《商业银行法》对国有银行进行股份制改革，引入境内外合格机构投资者，完善公司治理与内控管理；在境内外公开市场上市，接受市场监督。经过改革，国有银行化解了沉重的历史包袱，得以轻装上阵，解决了体制、机制性障碍，为后续的高速发展和提高国际竞争力奠定了基础。

在这一阶段中，除国有银行股份制改革与发展之外，其他类型的银行业机构也随经济高速增长，而取得了快速的发展，多元化、市场化的金融体系逐步形成。

一是国家开发银行、中国邮政储蓄银行顺利完成股份制改造，优化业务范围。2008年12月，国家开发银行改制为国家开发银行股份有限公司。2007年3月，根据国务院金融体制改革的总体安排，在改革原有邮政储蓄管理体制基础上，中国邮政储蓄银行有限责任公司正式成立。2012年1月，经国务院同意并经中国银行业监督管理委员会批准，中国邮政储蓄银行有限责任公司依法整体变更为中国邮政储蓄银行股份有限公司。

二是股份制商业银行深化改革，多家股份制银行先后上市。目前，我国现有12家全国性股份制商业银行：招商银行、浦发银行、中信银行、中国光大银行、华夏银行、中国民生银行、广发银行、兴业银行、平安银行、浙商银行、恒丰银行、渤海银行。除恒丰银行、渤海银行外，其余10家股份制商业银行相继在A股或H股实现上市。

三是城商行发展迅速，部分城商行竞争力显著提升。2004年，银监会出台《城市商业银行监管与发展纲要》、《关于在城市信用社基础上改制设立城市商业银行有关问题的通知》，并将城商行纳入商业银行的统一监管。值得一提的是，即便在1997年东南亚金融危机和2008年国际金融危机冲击下，城商行都没有发生大的系统性区域性风险事件，反而实现了逆势而上，大部分城市商业银行顺利完成股份制改革，成功化解了城信社遗留的区域金融风险，转变经营模式，扎根当地、服务小微。经过20多年的发展，截止到2019年4月末，我国共有城市商业银行134家，资产规模35.49万亿，占银行业的比重为13.2%。已成为我国商业银行体系的重要组成部分。

四是农商行、村镇银行试点，农村金融机构规范发展。2003年6月，国务院正式下发《深化农村信用社改革试点方案》的通知，开启了农信社市场化改革的新阶段。同年，农商行、农合行开始试点，符合改制要求的农信社纷纷组建农商行、农合行。截止到2019年4月末，全国已组建农村商业银行1456家，农信社系统（农村商业银行、农村合作银行和农村信用社）资产规模在35万亿左右，占全部银行业的比重达到13%，是我国“三农”、普惠金融的主力军。2006年12月20日，全国银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省（区）的农村地区设立村镇银行试点；2007年10月，银监会宣布试点从6个省扩大到31个地区。截止到2019年4月末，国内的村镇银行已达到1625家。

五是大批外资分行改为外资独资法人机构。2006年，国务院颁布了《中华人民共和国外资银行管理条例》，允许外资行以独立法人的形式存在，并可享受“国民待遇”，即可经营针对中国公民和企业的吸收存款、发放贷款、办理承兑贴现等人民币业务，在人行批准后，还可经营结售汇业务。但非独立法人的外资银行，经营范围仍限于境外客户。因此，包括汇丰银行、渣打银行、星展银行、德银在内的大批外资分行改为外资独立法人。

五、2013年以来：民营银行试点、银行业进一步开放
2014年，银监会宣布开展民营银行试点工作，互联网银行出现。天津金城银行、深圳微众银行、上海华瑞银行、温州民商银行和浙江网商银行是我国首批试点的民营银行。截至2019年5月，全国已有18家民营银行获批，其中有17家已开业运营。其中，微众银行、网商银行和四川新网银行是纯粹的互联网银行，没有线下网点；三家互联网银行根据自身资源禀赋优势，推出了一系列特色产品，创新经营模式，为我国商业银行的数字化转型做出了有益的探索。

除民营银行的试点外，金融开放也进入了新的阶段。2014年之后，国务院修改《中华人民共和国外资银行管理条例》，又进一步放宽了外资银行准入条件和经营人民币业务的限制；银监会发布多项通知，进一步拓宽在了外资银行在中国境内的业务范围，包括允许外资银行参与中国企业债投资和交易、批准外资银行发行二级资本债、开展国债承销等。

2018年以来，新一轮金融开放的节奏加快。2018年12月，中国银保监会已启动《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》修订工作，并向社会公开征求意见。同时，银行业各项开放措施持续落地，多项市场准入申请已获受理和批准，取消单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限等措施也将逐步落地。

六、未来的展望
在建国以来的70年里，中国银行业顺应中国经济社会发展，根据实体经济和人民群众的需求，不断探索革新，形成了多元化的银行体系。在借鉴国外先进经验的基础上，中国的商业银行探索并成功实践了符合中国特色的银行公司治理模式，众多中资银行股改上市、形成多元化的股权结构，实践已经证明了中国银行业发展的成功。

构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系是金融供给侧结构性改革对银行业提出的新要求。为落实这一要求，在多元化银行体系的基础上，未来还有以下几方面的工作值得关注：一是鼓励中小银行机构发展、拓宽民营银行试点范围，提高中小银行的经营管理能力，加大银行业对小微企业、民营企业的金融服务有效供给力度；二是推动新一轮金融开放，逐步放开外资的投资比例限制和市场准入限制，适度提升外资金融机构占比，进一步丰富银行机构体系；三是探索差异化的监管制度，鼓励各类银行实行差异化、特色化发展，改善当前商业银行业务品种整体单一、产品和服务同质的问题，更好地服务于实体经济与民生需要。

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